范锐平署名文章:优化空间布局 重塑经济地理

来源: 未知 作者:admin 编辑:admin 2019-12-03 20:49

  2017年7月成都市产业发展大会明确提出规划建设产业功能区。两年来,成都先后召开了四次产业功能区建设工作领导小组会议,持续深化认识、积极探索规律、制定制度规范,产业功能区建设总体保持了良好态势。第一次会议着眼高点定位系统谋划,提出了“核心在产业、关键在功能、支撑在园区、机制是保障”的总体思路,对产业功能区主导产业的选择、功能形态定位、要素空间集聚、体制机制创新作出系统部署。第二次会议着眼战略目标精准施策,鲜明提出以“人城产”逻辑推动城市发展方式转型和经济发展方式转变,大力营造产业生态、创新生态、生活生态和政策生态。第三次会议着眼创新发展培育竞争优势,提出加快质量变革、效率变革、动力变革的转型要求,进一步明确了产业功能区建设的战略方向和实现路径。第四次会议着眼遵循规律科学作为,提出要切实解决认识局限和思维惯性,秉持一个产业功能区就是若干新型城市社区的理念,塑造未来城市新形态。

  两年来的产业功能区建设,是一个不断地探索规律、把握规律的过程,也是一个从提出概念策划到明晰理念内涵,到构筑实体形态,再到完善体制机制的推进过程。随着四次会议的渐次推进,产业功能区建设从认识论到方思路愈加清晰,从战略谋划到战术推进局面已然打开,从理论探索到实践创新内涵日益丰富,各地各部门创造了很多值得总结借鉴推广的经验。一是坚持以新发展理念推进发展方式变革,城市战略优势逐渐凸显。二是坚持以产城融合发展理念统筹规划建设和功能布局,宜业宜居品质优势逐渐凸显。三是坚持以“有所为有所不为”的理念构建现代产业体系,集群集聚的发展优势逐渐凸显。四是坚持以集约高效理念集聚先进要素,产业生态优势逐渐凸显。五是坚持以创新突破理念转变工作组织方式,体制机制优势逐渐凸显。

  认识决定态度、理念影响路径。对照构建产业功能区的初心,这项改变城市发展格局的战略举措已经起势,但筑基、赋能、成势仍任重道远。要以这次会议为新的起点,进一步统一思想、凝聚共识、强化责任、科学实施,真正为这项改变城市格局、构筑竞争优势、实现可持续发展的战略调整作出更大贡献。

  近期中央财经委员会召开第五次会议,习总明确指出,要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局,提高产业基础能力和产业链水平。这是对城市发展方式和经济组织方式的重大调整,具有里程碑意义。随着城市扩容和人口增多,大城市共同面临资源要素约束和环境容量趋紧的双重压力,要实现特大城市的可持续发展就必须加快转变营城模式,推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局,不断增强大城市经济和人口的承载能力。建设产业功能区是转变城市和经济工作方式的一次,是优化空间布局和重塑经济地理的重要抓手,是克服“大城市病”丛生和区域发展同质化的治本之策,是构筑区域发展比较优势和中心城市核心优势的战略支撑,要以对城市长远发展负责的高度责任感和历史使命感,以“功成不必在我”和“功成必定有我”的精神境界主动担当、大胆探索、科学作为。

  要着眼“治本”,有效破解城市发展困境和社会发展难题。先发城市经验表明,只要城市人居环境持续改善、经济实力持续增强,就业岗位必然增加、人口规模必然扩大。研究表明,城市设施规模对人口规模呈指数为0.85的亚线性关系,城市产出对城市规模呈指数为1.15的超线性关系,城市规模越大,单位人口对资源占用越低、产出越大,城市资源利用率越高。仅以线性思维寻求减量发展控制城市规模,既有违城市发展规律,也无益于“大城市病”的根治。要进一步遵循城市发展规律,转变营城模式和产业发展方式,通过建设集生产、生活、生态功能复合的产业功能区,实现小尺度空间的区域性产城融合,降低长距离交通出行比例,减少对城市公共资源占用,提升资源要素集约节约水平,推进产业集聚发展,增强城市经济和人口的承载能力。

  要着眼“转型”,打造体现新发展理念城市的空间载体。纵观改革开放以来成都产业园区发展历程,无论是以低成本、低门槛、高补贴集聚产业的工业集中区1.0版本,还是以优惠政策引导和产业补贴吸引技术密集型企业集聚为主的高新区2.0版本,都是以企业规模集中为导向的单一经济组织方式,普遍存在定位不清晰、功能不完善、职住不平衡、资源不集约的问题,割裂了“人城产”之间的关系,造成了生产与生活的失衡。必须彻底扭转产业园区的思维,以提高功能复合率和宜业宜居度为导向,向3.0版本的产业功能区转变,做强产业功能、补齐生活短板。一要以符合人民对美好生活的向往为导向,更加注重人的需求和感受。高度关注现代城市人文需求的多样性和消费偏好的差异性,注重从不同群体的消费需求出发,因地制宜布局生活性基础设施、发展生活性服务业,促进人的交流交往,加强良好人文生活和绿色生态环境的供给。二要以符合城市发展规律为导向,更加注重城市功能和形态。注重生产生活生态功能复合,协同建设大尺度的“独立城市”和小尺度的“产业社区”,推动人口与传统产业由内而外疏解,促进中心城区加快发展新经济新产业,促进近郊市县加快发展城市经济,促进人口分布与产业分布高度契合。三要以符合产业发展规律为导向,更加注重产业生态和环境。更加注重产业细分领域的研究,以产业基础能力为牵引,促进生产要素的供给、产业链条的配套、人力资源的协同集成集聚,加快形成各具特色的产业优势。四要以激发全社会的创新创造活力为导向,更加注重发展方向和路径。始终坚持生态优先、绿色发展,以公园城市为战略方向,优化产业布局、功能配套和项目选择,持续推动制度创新、政策创新、管理创新和商业模式创新,把以新发展理念为指引的营城理念转化为全社会共识,充分调动社会主体、市场主体参与功能区建设的积极性。

  要着眼“提质”,持续增强城市高质量发展的优势。瞄准生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的目标,将功能区建设成为“人城境业”和谐统一公园城市的集中承载地和展示区。要着力将产业功能区建设成为高品质的城市生活社区。区位条件和资源禀赋决非人口集聚的决定性因素,关键要有先进的营城理念。要学习借鉴先发城市规划建设理念,以组群式理念策划功能区发展方向,注重从全市产业体系建设和功能区布局找准发展方向,根据就业人口的生活习惯和消费偏好规划引进公共服务设施和商业消费形态,以差异化为优势吸引目标企业和就业人口,加快构建15分钟公服圈。要着力将产业功能区建设成为特色产业优势区。着眼建设有全球竞争力和区域带动力的产业体系,强化要素、品牌、体制和技术创新等资源集聚,进一步精准产业功能区的定位和方向,聚焦最具比较优势的细分领域,前瞻培育新的产业形态,尽快形成“专精特新”的细分领域规模效应,扩大产业高端优势和领军优势,提升细分产业的显示度,增强市场的号召力。要着力将产业功能区建设成为先进要素集聚区。加快推进发展动力由投资驱动转型为能力驱动,实现由以招商引资为重点获取要素资源的发展方式向以集聚各种要素形成综合竞争优势促进企业创新发展的方式转变,把工作重点放在引导人才、技术、资本、数据等先进要素和生产配套、应用场景、营商环境聚焦协作上来,按各自产业方向精准招引科研平台、核心零部件、核心软件、关键材料、关键检测设备投资企业和运营企业,以完善的协作配套能力和要素标准获取便利性吸引产业链上下游企业集中。要将产业功能区建设成为体制改革先行区。立足营商环境更优、体制机制更活、市场化程度更高,大胆突破积极创新,加快完善政府引导、市场主导、商业化逻辑的工作推进机制、管理运营机制、激励约束机制、企业扶持机制和考核评价机制,形成功能区制度易成本、生产运营成本的比较优势。

  中央财经委第五次会议指出,要充分发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势,提升产业基础能力和产业链水平。产业功能区建设要紧紧围绕构建“5+5+1”产业体系,深化对产业发展趋势和规律的认识,充分发挥产业政策、人才政策、开放政策带动作用,一个产业一个规划、一套政策、一个专班,持续推动产业配套链、要素供应链、产品价值链、技术创新链的整体成势。

  要着眼区域协作建强产业链。要有全市“一盘棋”的思想,对66个产业功能区的定位进行再评估,进一步精准方向、突出主业、规范名称。按照管行业必须抓产业的思路,由经济职能部门牵头,指导功能区深耕产业细分领域,确定区域协作分工体系和经济利益链接机制,全面构建完整的产业链,增强产业链的整体效益。要聚焦主导产业构建产业链。按照市域构建产业生态圈、区(市)县聚焦产业细分领域的思路,动态修编完善“两图一表”,以生态圈为目标推动相关功能区在一张产业蓝图上形成链条协作关系。产业龙头企业、关键核心技术、协作配套能力、应用市场容量是产业全生命周期的四个关键环节,各产业部门要增强产业领悟能力,紧抓四个关键环节构筑产业竞争优势,紧盯未来高成长型行业,强化领军企业跟踪研究,争取在新一轮产业分工调整中赢得先机。要鼓励跨行业、跨领域营造应用场景促进产业融合发展,在衍生领域培育构建新的产业链条。要聚焦优势企业做强产业链。要以生态圈为单元,整合功能区资源协同招商,以资源和产业配套能力强的赋能型企业为目标,充分发挥庞大的应用市场优势,大力招引处于产业链头部的优势企业。要着力改变部分功能区过度依赖单一龙头企业的局面,提升功能区产业链的稳定性和竞争力。要聚焦薄弱环节补齐产业链。要加强产业协同配套研究,紧盯主导产业缺失环节,把编制补链招商指引目录作为重点,通过做强配套企业提升基础零部件、基础材料、基础技术、基础软件等产业基础能力。要搭建企业对接平台,善于借势具有强大上游产品消化能力和上业带动能力的企业,促进产业链上下游企业相互发现,降低企业生产经营综合成本。要支持本地企业围绕龙头企业调整产品结构、改进生产工艺,提升产业的本地配套率。

  要着眼全球体系优化供应链。把发展开放型经济放在未来工作的优先位置,以全球思维谋划产业链、供应链建设,加快推进国家供应链体系建设试点,加大航空货运能力和铁路陆海联运能力建设,大力培育国际化供应链平台企业和国际化中介服务企业,积极融入全球供应链体系,提高全球配置资源运用市场的能力,通过提升开放发展水平实现赶超发展。要打通物流通道建设国际门户枢纽。借势西部陆海新通道、国际铁路港经开区、天府国际机场等重大通道能力建设,大力发展“腹舱+全货机”航线业务,构建空铁公多式联运体系,加快国际货运枢纽城市航运布局,提升东南亚、中东、北非等新兴市场的覆盖能力,抢先发力新兴经济体区域市场。要支持有条件的功能区建设专营铁路,构建综合物流网络体系。要集聚链主企业汇聚全球流量。大力引进占据全球供应链优势地位的链主企业和总部企业,鼓励在成都设立研发、运营、配送、结算中心等供应链节点机构,增强对人流、物流、资金流、信息流等流量资源的组织和配置能力,带动上下游协作企业入驻,打造以我为主的国际化供应链条。要优化供应链服务提升供应效率。立足产业配套有侧重地发展生产性服务业,促进“供应链+”在制造、商贸、物流、金融等领域示范应用,为功能区企业提供研发、设计、采购、生产、物流、分销和报关报检一体化供应链服务。

  要着眼比较优势提升价值链。要强化研发创新赋能价值链。深化“双进入活动”,加强人才招引、人才服务、技术转化、平台植入和协同推进,力争在两到三年内实现全国高等院校和重点院所全覆盖。要引导校院企地在产业功能区布置大科学装置、创新平台、研发机构,增强产业价值链上游控制能力。要完善校院企地协作激励机制,支持企业通过组建产业技术创新联盟、共设技术转化基金等方式提高技术转化本地落户率,鼓励科研仪器、科学数据开放共享。要大力转型升级融入高端价值链。大力实施“冠军企业培育工程”,支持新经济企业和“专精特新”中小企业发展成长为行业的领军企业。认真研究和完善招投标规则,出台支持重大技术装备首台(套)市场化应用专项政策。要降低企业成本不断提升价值链。加快研究鼓励支持一般贸易和服务贸易发展的政策,商务、口岸、投促、博览等部门要联手搭建服务带动中小企业走出去引进来的平台,帮助企业获取全球资源、运用全球市场。要鼓励产业政策向优势企业和优秀企业倾斜,全面落实国家减税降费政策,帮助企业扩大利润空间。要紧紧围绕产业链搭建零部件、关键技术、中间产品供需交易平台,帮助企业打通经销渠道拓展市场,降低企业生产易成本。

  产业竞争力的强弱与产业发展规模和要素集成密度紧密相关,各功能区、各行业主管部门要认线个专项行动计划,大力推进生产要素高度集聚、配套功能高质集成、优质资源高效集约,整体提升产业功能区的能级。

  要着力增强要素集聚能力。要深化以产出为导向的土地资源配置制度改革。全面实行产业用地规模和新增产业项目土地供应“双锁定”,构建以功能区为载体的年度计划指标分配机制,确保重大项目及时精准供地。加快开展国土空间规划编制,推动建设用地资源向产业功能区倾斜,根据主导产业差异化需求调整供地结构,提高供地精准性。要解放思想,在产业功能区全面推广新型产业用地(M0)制度,实行点状供地、混合供地、租赁供地、分段供地,增强土地管理供应的灵活性,鼓励以产业功能区为载体调整行政区划,为重点开发区域提供更大的发展空间。要持续加强资本要素多元供给。以产业功能区基础能力建设为重点申报专项债券,鼓励市属企业参与功能区建设。要围绕“5+5+1”设立产业基金,鼓励成立功能区主导产业子基金,撬动社会资本重点投向产业功能区。全面推广片区综合开发模式,通盘考虑项目投资回报与企业投入产出,用好用活各类经营性资源。要持续加强人力资源协同发展。按产业生态圈制定专项人才计划,加快实施“城市猎头”行动计划,编制紧缺急需人才目录,动态发布岗位需求清单,推动人才精准配置。探索“申报+配额”人才认定双轨制,逐步向有条件的功能区下放专业技术人才评审权,建立以创新能力、贡献为导向的人才评价体系。

  要着力加快功能集成复合。以独立成市、组群发展理念全面提升产业功能区策划能力和设计水平。要完善生产服务功能配套。前瞻研判功能区主导产业发展趋势和企业全生命周期需求,编制生产配套清单明确“配什么”的问题,出台功能区建设导则解决“配多少”和“怎么配”的问题。要精准生活服务功能配套。精准测算各功能区中长期经济、人口规模和结构,适度超前谋划,衔接全市公共服务设施建设标准和规划布局,加快明确各功能区公共服务建设计划和清单,根据功能区人口结构和偏好,科学布局便利性生活配套和品质化生活配套。要强化物流能力功能配套。科学预估各功能区未来的物流需求,预留新型交通通道,优化调整高快速路和对外物流大通道设计,提高功能区内部交通的便利性和体验感。要适应专业化物流需要,加强专业化生产性物流企业的引入和设施建设,提高专业功能对目标企业支撑力。

  要着力实施资源集约利用。要全面提高项目准入门槛。构建全市统一的指导性指标,细化明确容积率、亩产税收、固定资产投资强度等土地出让条件,分区域、分性质、分行业确定投资准入门槛。要加快盘活低效闲置资源。推进土地资源存量盘活与新增指标“增量挂钩”奖惩机制,鼓励低效用地“二次开发”。全面清查区域内闲置国有资产,盘活各类资源。要逐步疏解非核心功能。加快构建资源利用绩效评价体系,发布功能区非主导产业负面清单,加大非主导产业企业转移疏解力度。

  体制机制创新是推进产业功能区建设的动力之本、活力之源。要始终聚焦企业和市场需求,以功能区为重点全面下放市级经济管理权限,全面实现办事不出功能区。要全面清理规范市级以下设立的各类园区,整体纳入新设立的产业功能区,不再保留机构和牌子。今年底前所有功能区都要实行实体运作,确定鲜明标识、开发边界、主导产业、专业团队、营运主体、政策体系,达不到要求的全市统筹进行调整,支持有条件的地方增设新的产业功能区。

  要构建更加专业的管理体制。要创新专业化运营。优化“管委会+专业化运营企业”体制和“五位一体”管理体系,建立政府主导、市场运营的专业化共建模式,积极引入国内外知名城市园区运营商,鼓励产业功能区平台企业寻求国际国内合作伙伴,提升在品牌营销、资源整合、信息共享、商务服务方面的专业化国际化水平。要实施专业化管理。以产业功能区为基本单位加快编制撤乡并镇方案,功能区管委会主责产业发展,街道社区主责公共服务和社会管理,区(市)县部门负责综合执法。坚持专业化运营,按实体派出机构、议事协调机构、专业公司、法定机构等模式分类设置管委会,以覆盖产业发展全周期需求为目标由产业功能区管委会自主设置管委会职能部门。要建强专业化团队。从事业需要出发,以事择人,选优配强功能区班子,大幅提升班子成员专业化背景比例。全面推行功能区员额管理制度,实行全员聘用、岗位聘任,打破身份年龄资历限制“天花板”。下放薪酬管理权限,建立由固定薪酬、岗位薪酬、浮动薪酬等组成的差异化薪酬待遇体系。要加强专业化协作。推动功能区共建产业对接协作平台、产业创新合作平台、产业招商联盟,构建跨区域产业合作机制,加大对行业协会赋能力度,鼓励国际知名协会设立分支机构,通过购买服务等方式支持商协会发展,在招商引资、招才引智、行业自律等方面助力功能区建设。

  要着力构建更加精准的政策体系。要突出精准聚焦。系统研究功能协同和产业政策,从全局出发在市场布局、重大项目、企业培育、要素保障等方面加大差异化引导力度。精准化解“堵点”“痛点”,对体制性、系统性问题要研究制定相关政策给予彻底解决。要突出便捷可及。全面清理不符合发展趋势的政策措施,对政策实施情况、实施效果开展定期专业化评估反馈,突出政策获得感,及时纠偏正向。要突出集成协同。各部门制定政策要加强沟通协调,针对功能区企业量身定制“政策服务综合包”,形成政策合力,提高政策协同性。

  要着力构建更加高效的运行机制。要聚焦服务增效。逐一制定产业功能区管理机构职责任务清单、赋权清单,下沉政务服务和执法监管力量,实现“办事不出功能区”。持续优化营商环境,设立服务管家、专员,针对企业发展项目建设中遇到的问题和需求,安排专人帮助企业切实解决实际问题。要推动督导提效。完善17个产业生态圈市级领导小组,强化联系市领导全面统筹协调责任,统筹规划审查、政策整合、项目建设、重大问题协调,制定权责清单提高决策效率。区(市)县党政一把手既要挂帅又要出征,从产业选择、项目招引到平台建设,各个环节都要亲自上手、亲自参与、亲自落实。要强化考核问效。加快建设功能区基础信息数据库,为决策提供可量化、可考核的数据支撑。建立差异化考核机制,实施市县两级主管部门和功能区双向考核,突出功能区对市级部门的反向考核。要强化考核激励,对考核优秀的功能区给予土地、资金等要素奖励,优先从功能区建设一线发现培养和选任提拔干部,鼓励更多的优秀干部在产业功能区主战场建功立业。

  产业功能区建设是一项开创性事业,总体上认识日益深化、效果日益凸显。希望大家进一步解放思想、更新观念,深刻领会习总在中央财经委员会第五次会议上的重要讲话精神,切实增强对城市发展规律和未来发展趋势的把握能力,高度重视和扎实推动产业功能区建设,为成都长远发展、跨越发展作出更大贡献。

  (本文摘自四川省委、成都市委范锐平2019年9月18日在产业功能区建设工作领导小组第五次会议上的讲话。)

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